El Rol De La Participación Ciudadana En El Procedimiento Ambiental Minero En La Provincia De Mendoza

I. Introducción

En los últimos cincuenta años la historia se ha visto marcada por la creciente preocupación de los diferentes sectores y de la población en general por el cuidado del ambiente y el resguardo de los recursos vitales para el desarrollo de la humanidad. Esta preocupación global se ha materializado en nuestro país con la búsqueda de adhesión de diferentes protocolos y acuerdos que los países se han propuesto celebrar para resguardar y mejorar la disposición de estos recursos.

En Argentina este compromiso con el cuidado ambiental introdujo una modificación en la Constitución Nacional (CN) con la incorporación del art. 41, tras la reforma del año 1994, consagrando tres pilares fundamentales que en equilibrio configurarían el concepto de sustentabilidad.

Estos tres pilares son el desarrollo de las actividades productivas, el cuidado del medioambiente y el respeto por las realidades sociales, los tres deben ser para las autoridades, de una aplicación igualitaria en cuanto a su importancia, ya que la razón de ser del concepto principal es que se permita la operatividad plena de las actividades productivas con un fuerte involucramiento de la sociedad y la protección del ambiente.

En línea con este concepto, el respeto por las realidades sociales hace inminente la necesidad de fortalecer el ejercicio de la participación ciudadana en el sector minero requiriendo que todos aquellos actores que tengan una participación decisiva en el avance de los proyectos creen los espacios institucionales para garantizar la permanencia de la búsqueda de consensos, el tejido y la capacidad de que la representación social se fortalezca y las empresas profundicen la cultura del diálogo social.

II. Presupuestos mínimos a nivel nacional

El Código de Minería de la Nación Argentina prevé gracias a la incorporación de la ley nacional 24.585 en su articulado, los requerimientos y las disposiciones basales de funcionamiento de este procedimiento ambiental, pero no reparó en la participación ciudadana como tal, dejando que las provincias en sus respectivos códigos procedimentales y demás disposiciones reglamentarias fijaran la modalidad de intervención.

Asimismo, la ley nacional 25.675 General del Ambiente contempla en el art. 19 que: Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.

No obstante estas leyes, Argentina también adoptó mediante la ley nacional 27.566 el Acuerdo de Escazú, primer acuerdo regional ambiental de América Latina y del Caribe cuyos objetivos se centran en fomentar el acceso a la información ambiental, contribuir a la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales y lograr el acceso a la justicia en asuntos ambientales buscando promover la formación de autoridades y equipos de gobierno en la sensibilización ciudadana y la cooperación entre países.

Con estas normativas nacionales que refuerzan el espíritu del art. 41 antes desarrollado, se conjuga el real compromiso del país en fomentar espacios de diálogo en los que la ciudadanía pueda manifestarse, marcando los presupuestos mínimos que luego cada provincia, conforme mandato constitucional, deberán complementar con sus respectivas reglamentaciones.

III. Participación ciudadana. Implementación provincial

La Provincia de Mendoza adoptó mediante el dec. 820/2006 las disposiciones específicas para el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de la actividad minera, donde estableció dentro del tratamiento de los proyectos de mayor impacto —es decir aquellos que con sus labores pudiesen alterar la capacidad de autorecarga del ecosistema— una etapa de participación ciudadana de la cual se desprenden dos instancias clave de acceso e involucramiento con el proyecto en cuestión.

La primera de ellas es la figura de la Consulta Pública. Este instituto establecido en los arts. 12 y 13 del decreto esboza una primera aproximación de la ciudadanía que le permite revisar el expediente donde se encuentra tramitando el Informe de Impacto Ambiental presentado por el proponente y las etapas que, previas a su revisión, se han desarrollado a fin de evacuar toda duda o requerimiento de los interesados. Esto se refiere al correspondiente dictamen técnico, los dictámenes sectoriales, que fueran realizados por las reparticiones afines. Las observaciones u objeciones, debidamente fundadas, que surjan de la consulta pública deberán presentarse por escrito. Todas las observaciones yopiniones se incorporarán al expediente a los fines de permitir una mejor evaluación.

Una segunda oportunidad de aproximación al proyecto es la instancia de audiencia pública, se invita al proponente del proyecto o al área técnica competente a realizar un relato de este, se explican las conclusiones de los diferentes dictámenes técnicos y luego se procede a dar comienzo a las expresiones orales del público interesado, comenzando por quienes se hubieran inscripto previamente. Esta instancia le permite a la ciudadanía dar su opinión y fundamentar las razones por las cuales se encuentra a favor o en contra del proyecto minero a desarrollarse. En la Provincia de Mendoza, a diferencia de otras provincias como San Juan, es obligatoria esta instancia, y a pesar de que su carácter es no vinculante al igual que la consulta pública, ambas son tomadas por las autoridades decisorias al momento de otorgar la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental.

III.1. Consulta Previa, Libre e Informada

La Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI) es una obligación asumida por el Estado en virtud de la recepción legislativa del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) firmado en Ginebra el 27 de junio de 1989 y que entró en vigor el 2 de septiembre de 1991. Este ha sido adherido por 24 países entre los que se encuentra la República Argentina.

Nuestro país adhirió al mismo a través de la ley nacional 24.071, entrando en vigor en el año 2000. Entre las características más importantes de esta CPLI está la de que dicha consulta debe ser previa, en tal sentido la noción de "consulta previa" en el Convenio 169 se refiere al proceso mediante el cual los gobiernos deben consultar los pueblos indígenas y tribales a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, es decir antes de tomar decisiones que puedan afectar sus derechos, tierras y recursos naturales.

III.1.a. Adecuación normativa de la Provincia de Mendoza

Luego de una profunda reforma que se llevó a cabo en el año 2024 con la modificación del Código de Procedimiento Minero de la Provincia (ley 9529), se incorporó entre otras disposiciones el Capítulo II. De las normas de responsabilidad social, buenas prácticas y vinculación comunitaria cuyo art. 54 establece: "Ante la identificación de comunidades originarias con personería jurídica otorgada con participación y reconocimiento de la Provincia de Mendoza, emplazadas e instaladas en el área del Proyecto se activará el Protocolo de Consulta Previa conforme con la legislación provincial y nacional"; legitimando de esta forma a los pueblos originarios que se encuentren en las áreas aledañas para ser consultados.

En la Provincia de Mendoza, la CPLI está legislada por la res. 130/2025 de la Dirección de Minería en la que dispone el Protocolo de Inicio de esta consulta expresando que este estará a cargo de la Dirección de Minería del Ministerio de Energía y Ambiente de Mendoza como autoridad de aplicación y determina que, durante este proceso, la autoridad de aplicación notificará a las comunidades indígenas que se encuentren ubicadas en el área de Proyecto.

La consulta debe ser previa a la adopción de las medidas que se pretendan implementar, por lo que deberá implementarse dentro del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y siempre antes de la correspondiente emisión de la DIA. Una de las características más importantes de dicha consulta es justamente su carácter preventivo, ya que su esencia radica en recabar una respuesta libre e informada de la comunidad alcanzada por el Proyecto.

Cabe aclarar que al igual que las instancias mencionadas con anterioridad sobre participación ciudadana la CPLI no es vinculante, es decir, no fuerza a la autoridad de aplicación a adoptar el resultado de la consulta, pero ello no quita que sí es obligatoria, en el sentido de que siempre debe ejecutarse el protocolo de la misma si se dan los presupuestos adecuados, en este caso, que existan pueblos originarios en el área del proyecto (Rodríguez, 2025).

Pero el hecho de que no sean vinculantes no deja de lado que su importancia en cuanto a los resultados o conclusiones serán considerados por la autoridad de aplicación al momento de la emisión de acto administrativo.

IV. Desafíos Corporativos. Comunicar y hacer parte, una inversión necesaria

La participación de la ciudadanía no se agota en las disposiciones de la ley ya que las empresas han tomado real conciencia de la presencia de las comunidades, es por eso por lo que cada vez es más creciente la preocupación de los propietarios en acercar la actividad a las poblaciones. Para esto el Código de Procedimiento Minero de Mendoza (ley 9529) sancionado recientemente, en el año 2024, incorporó la obligación de presentar una Declaración Jurada de Buenas Prácticas en el marco de la responsabilidad social, el cual deberá ser incorporado previo al inicio de las actividades o previo al otorgamiento de la concesión ante la autoridad minera. En él se debe determinar la descripción de los grupos y las comunidades de las zonas directas e indirectas al área del Proyecto, así como la información relevante de los aspectos socioeconómicos y culturales de las comunidades locales (...) (Capítulo II. De las normas de Responsabilidad social, Buenas prácticas y Vinculación comunitaria. Art. 51 y ss.).

En la práctica se ha visto no solo el cumplimiento de este deber procedimental, sino también un verdadero compromiso de la empresa por llegar a la ciudadanía, brindando cursos, capacitaciones y talleres participativos así como visitas guiadas a las instalaciones del proyecto para que puedan conocer cuáles serán los procedimientos, quiénes son las personas que llevarán adelante los trabajos y cuál es el plan de sustentabilidad que desea implementar la empresa, entre otras actividades que incluyen profundizar canales de comunicación, que son fundamentales para intentar llegar a más personas que no conocen de minería.

Hoy el involucramiento de la empresa para establecer un acercamiento temprano con la ciudadanía es de las políticas fundamentales de todo proyecto. Pero esto no es azaroso, empresas que cotizan en bolsa y que dependen de la confianza de sus StockHolder, o del financiamiento de una agencia de calificación que respalde parte del proyecto necesitan demostrar seguridad jurídica, la que no se agota en una auditoría legal y financiera basada en tener el resguardo de las propiedades y aplicar a incentivos para proyectar la inversión.

Hoy las empresas son o deberían ser cada vez más conscientes del peso que la voz de las comunidades tiene y que crecerá conforme el paso de los años, implicando no solo un profundo cumplimiento de los estándares internacionales y las reglamentaciones nacionales, provinciales y municipales, sino una política preventiva que requiere el trabajo previo de un equipo de profesionales idóneos y especializados en materia de relacionamiento comunitario. Este trabajo previo le da a la empresa un marco de previsibilidad de actuación.

V. Conclusión

Cada uno de estos preceptos que marca la ley han sido creados y se implementan para resguardar los derechos de la ciudadanía, y si bien su aplicación es fundamental, no debemos dejar de velar por el concepto tripartito de la sustentabilidad, que entiende que al igual que el respeto por las realidades sociales y el cuidado ambiental, también debe permitirse el desarrollo económico. Es entonces cuando se hace inminente la necesidad de cuidar los límites de aplicación de estas normas de participación haciendo respetar los principios que rigen el procedimiento minero como la celeridad y la preclusión, cuya aplicación es estricta, porque detrás del avance de todo expediente o pedimento existe una expectativa de negocio, de inversión, de futuro para la Provincia y el espíritu innegable de la utilidad pública que representa la industria minera.

Fuente:

Salcedo, C. (2026). El rol de la participación ciudadana en el procedimiento ambiental-minero de la Provincia de Mendoza. En Revista La Ley Thomson Reuters, TR LALEY AR/DOC/144/2026.